우리 사회는 32년 만에 새로운 지방자치를 맞이하여 새로운 도약의 계기를 마련하였다. '특례시'를 명문화한 전부 개정안으로 21대 국회는 지난 9일 제382회 제15차 본회의에서 '지방자치법 전부 개정안'을 의결, 수원시 등 인구 100만 이상 도시에 '특례시'라는 명칭을 부여했다. 지방자치법을 처음으로 전부 개정하며 실질적인 지방자치를 열 변화를 꾀한 것이다. 2022년 1월부터 수원시, 용인시, 고양시, 창원시는 '특례시'가 된다.

전자투표에서 지방자치법 전부개정법률안은 272명의 의원이 재석한 가운데 찬성 238인, 반대 7인, 기권 27인으로 가결 선포됐다. 지난 7월 행정안전부가 특례시 기준을 50만 이상으로 낮춘 개정안을 21대 국회에 제출하면서 도시 규모에 따라 입장이 갈려 논란이 일기도 했으나 법안심사에서 100만 이상으로 수정해 법안이 통과됐다.

특례시나 특례군은 중앙정부나 특·광역 지자체가 쥔 몇몇 사무 권한을 넘겨받고, 재정적 혜택도 좀 더 많이 지원받는 기초 지자체를 지칭한다. 예를 들면 지방공사 설립 허용, 지역개발채권 발행 허용, 5급(과장급) 이하 공무원 정원 책정 등과 같은 행정사무를 스스로 할 수 있도록 특례를 주겠다는 의미다.

그렇다고 서울시나 제주도 등처럼 특별 지자체, 또는 대전시나 부산시 등처럼 광역 지자체로 승격되는 것은 아니다. 지방분권을 촉진하고 낙후된 지방 도시에 좀 더 많은 자율성을 부여해 활력을 불어넣겠다는 취지로 도입된 개념이다.
 
지방자치제도의 본격적 시행 기반이 된 1988년 지방자치법 전부개정 이후 새롭게 변화하게 된 것이다. 이는 특정한 제도가 도입되고 우리 사회에 맞는 방식으로 정착된 후에, 다시 한번 제도가 진화해 나가는 좋은 본보기가 될 것이다. 30여 년 전 지방자치가 도입될 때는 시기상조라는 의견과 여러 가지 우려가 있었지만, 이제는 우리에게 익숙하고 긍정적인 개념이 되었다.

지방자치에 대한 국민들의 긍정적인 인식은 지표를 통해서 확인할 수 있다. 지난 10월 지방 4대 협의체와 자치분권위원회가 공동으로 진행한 여론조사(전국 만18세 이상 성인 남녀 1천 명 전화 조사) 결과에 따르면, 국민 74.8%가 자치분권 확대가 필요하다고 응답하였으며 70.2%는 지방자치법 전부 개정안 통과가 필요하다고 응답하였다. 

그동안 개념적으로 인식되어 온 '주민자치' 원리를 지방자치법에 명시하였다. 주민들이 주민 생활에 영향을 미치는 지방의 정책 결정 및 집행과정에 참여할 수 있는 권리가 있음을 선언한 것이다. 특히 주민이 지방자치단체를 경유하지 않고 지방의회에 직접 조례안의 제정, 개정 및 폐지를 청구할 수 있게 되고 청구요건도 크게 완화된다. 주민이 소극적 감시자를 넘어 적극적인 참여자가 되어 지방자치를 더욱 성숙시키는 계기가 될 것이다.

지역 주민의 생활과 밀접한 일은 지방자치단체가 직접 수행할 때 효과적이다. 보육, 노인복지, 환경개선, 지역 문화·예술 분야 등이 대표적이다. 그러나 그동안 지방자치단체는 중앙정부의 정책을 지역에 집행하는 역할을 담당하는 경우가 많았다. 전부개정을 통해 주민 생활과 밀접한 사무는 우선 지역에 배분하는 사무배분 원칙을 규정함으로써 지역의 자율성을 강화하였다. 아울러, 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항에 대해서는 중앙정부가 하위법령에서 이를 제한하지 못하도록 하였으며, 지방의회 전문성 강화를 위한 '정책지원 전문인력'을 도입하게 된다.

전부개정을 통해 대통령과 시·도지사가 참여하는 '중앙지방협력회의'를 신설하여 중앙정부와 지방자치단체가 정기적으로 만나 주요 정책을 심의하게 된다. 국가 정책은 지역에 큰 영향을 미치지만, 지역의 의견을 주요 정책에 반영하기 어려웠다. 그동안 대통령이 주재하는 '시·도지사 간담회'를 통해 지방자치 관련 이슈를 논의했지만, 비정기적으로 개최되고 안건을 심의하는 기능이 없어 한계가 있었다. '중앙지방협력회의'를 통해 지방자치단체가 명실상부한 국정 운영의 주요 파트너로 자리매김하게 될 것이다. 중앙정부 입장에서도 지역과의 소통·협력을 강화하여 균형발전을 고려한 합리적 의사결정을 할 수 있게 될 것이다.

한국고용정보원의 ‘한국의 지방소멸 2018’ 보고서에 따르면 2018년 기준 228개 시군구 중 소멸 위험지역은 89개에 달하고 있다. 특히 군(郡)단위 지역의 경우 저출산·고령화 현상 심화와 함께, 교육·의료·교통·문화 등 정주 여건 약화로 인해 심각한 인구유출에 직면해 있다. 특례군 지정 대상 기준은 인구수가 3만 명 미만이거나, 인구밀도 40명 미만인 도시로 전국 23개 군이 해당 된다. 이에 자립기반이 부족한 군(郡)지역에 한해 ‘특례군’으로 지정하고, 행정안전부 장관이 관계 중앙기관장과 협의하여 특례군의 지원 및 균형발전을 위한 시책을 수립·추진하도록 했다. 

실제 2017년 기준 도시 유형별 재정자립도를 보면, 특별시가 84.8%, 광역시 55.2%, 도 단위 41.7%, 시 단위 40.7%인데 반해 군 단위는 22.6%에 그치고 있다. 지역내총생산(GRDP, Gross Regional Domestic Product)을 봐도 군 단위는 9.5%에 불과해 상위 자치단체와 큰 차이를 보인다. 특례군 도입 주장은 군 단위 지역 소멸 위험이 가속화되고 있다는 위기의식에 따른 것으로 풀이된다. 이들 도시들은 정부의 국가균형발전 차원에서라도 특례시 지정 만큼이나 특례군 지정도 반드시 필요하다고 할 수 있다.

지방자치법은 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형 있게 발전시킨다는 목적을 가지고 있음에도 불구하고, 2018년 기준 228개 시,군,구 중 소멸위험 지역인 89개에 대해 정책적 배려가 부족했다. 따라서 군 단위 지역에 대한 정책적 배려로 특례군의 지원 및 균형발전을 위한 시책을 수립·추진할 수 있도록 하여 군 지역 자립기반 마련 및 인구유출 감소에 큰 도움을 줄 수 있도록 특례군 지정이 꼭 필요하다. 

전부개정법률은 군지역의 특례지정에 관한 사항은 특례시 지정규정의 단서규정으로 들어 있어, 해도 그만 안 해도 그만인 상황이다. 따라서 정부와 국회는 대도시 중심의 특례규정이 심각한 불균형을 초래할 수 있으므로 소멸위험에 놓인 군단위지역의 특례군 지정에 대한 단독 법령을 신속히 마련해야 할 것이다.